支持中国牧区加快发展的政策研究

[摘要]中国牧区面积占国土面积的40%以上，在国民经济发展、国家生态安全、民族团结和边疆稳定中，具有重要的战略地位。牧区的发展目前面临着诸多制约因素，如发展方式粗放、落后，社会经济发展缓慢；草原生态严重恶化；牧区基本公共服务供给不足；金融服务不能满足牧区发展需要等。支持牧区加快发展首先要建立现代草原产权体系，完善相关法律；其次，将牧区的保护、建设和发展上升为国家发展战略；第三，加大对牧区发展的援助力度，制定发展援助政策体系，包括财政政策、金融政策、产业政策、社会事业政策、扶贫开发政策、资源开发与生态补偿政策、开发政策及重大自然灾害防控政策。

[关键词]牧区；牧区发展；“三牧”问题；支持政策

中图分类号：F307.3文献标识码：A文章编号：1674-9391（2013）01-0001-11

基金项目：国家社科基金重大招标项目“新形势下推动民族地区经济社会全面发展的若干重大问题研究”（项目编号：09&ZD011） 阶段性成果之一；国家民委经济发展司委托课题“支持牧区加快发展的政策研究”的阶段性成果。

作者简介：吉克跃林（1958-），男，彝族，四川省马边人，农学学士，西南民族大学研究员，研究方向：民族教育、少数民族地区发展；郑长德（1962-），男，汉族，四川省广元市人，经济学博士，博士生导师，西南民族大学经济学院教授，研究方向：中国少数民族经济、区域经济金融发展。四川 成都610041我国的牧区是少数民族主要聚居的地区，牧区畜牧业是蒙古、藏、哈萨克、柯尔克孜、裕固和塔吉克等民族的大部分群众赖以生存和发展的基础产业。中国政府历来十分重视牧区经济发展问题。早在新中国成立之初，中央政府制定了一系列有利于保护和发展畜牧业的方针、政策和措施。1953年，政务院就提出了我国第一个牧区工作的纲领性文件——《关于内蒙古自治区以及绥远、青海、新疆等地若干牧区畜牧业生产的基本总结》。党的十一届三中全会以后，畜牧业生产有了较快发展。但由于自然、历史、社会等多种因素的影响，牧区的发展仍面临着许多严峻的现实问题。为此，1987年，为推动牧区的改革与发展，国务院专门召开全国牧区工作会议，确立了以牧为主体的双层经营的经济组织形式，出台了一系列政策措施，具体体现在《全国牧区工作会议纪要》中。2001年，国务院办公厅转发了农业部《关于加快畜牧业发展的意见》。2007年国务院出台了《关于促进畜牧业持续健康发展的意见》。

这些政策措施的落实，极大地促进了牧区经济发展，经济总量快速增长，基础设施条件逐步改善，草原生态建设步伐加快，牧民生活水平显著提高。但是，由于自然、地理、历史等原因，特别是某些政策、体制和机制的缺失和不到位，草原生态总体恶化趋势尚未得到根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，牧民收入总体偏低，牧区发展仍然面临不少特殊的困难和问题，欠发达地区的状况仍然没有根本改变，已成为社会经济发展的薄弱环节。

当前，牧区经济社会发展进入了一个新的历史时期，发展面临许多新情况和新问题。推动牧区经济社会全面发展，必须充分认识和理解这些新情况和新问题。一、牧区与半农半牧区的战略地位（一）牧区概述

牧区是依赖和利用天然草原，主要采取放牧方式，以养殖牲畜获取产品为主的地区；以畜牧业为主，兼营种植业的地区为半农半牧区。中国的牧区和半农半牧区（以下统称牧区）分布在从松辽平原西部、内蒙古高原、黄土高原北部、天山南北至青藏高原的广大地区。

根据国家县域经济综合统计资料显示，2008年，全国共有牧区、半牧区县（市、旗）264个，占全部县域数的12.8%，3347个乡（镇），31176个村民委员会，总人口4517.1万人，占全部县域人口的4.6%，其中乡村人口3298万，占牧区全部人口的73%以上；行政区域面积约385万平方公里，约占全国总面积的40%。新疆、内蒙古、西藏、青海等省区的牧区和半农半牧区面积分别占本省区面积的50%、66%、81%和96%；甘肃占30%以上；五省区的牧区和半农半牧区草原面积合计为22138万公顷，占全国牧区及半农半牧区草原总面积的90.7%，表明中国的牧区及半农半牧区主要分布在少数民族省区（表1）。

（二）牧区的战略地位

牧区是我国主要江河的发源地和水源涵养区，且主要沿陆地边境线分布，在全国经济社会发展大局中具有重要战略地位。要实现牧区的跨越式发展，必须充分认识牧区所具有的特殊重要的战略地位。

从地缘政治关系看，中国牧区地接“亚欧大陆心脏地带”，是中国最重要的国防安全的前沿阵地和军事战略纵深，是国家安全的军事战略屏障区；牧区革命老区多，对中国革命做出了重要贡献；同时，牧区民族构成复杂，内部发展差距明显，是中国社会和谐发展的关键区域。

中连片贫困区域，给予重点扶持，因此本研究报告将西藏所有县纳入国家扶贫重点县范围。

在地缘经济上，牧区是中国重要的战略资源储备与保障区，同时也是贫困人口集中分布的地区，是反贫困的重点地区和难点地区，也是对外开放新格局的前沿地带。

在地缘文化上，牧区地处欧亚大陆之间，历史上多种文化在此交流与融合，是多元文化的交汇区，是中国文化多样性最典型的区域和原生态民族文化发源地和传承地。

在地缘生态上，牧区是中国最重要的生态平衡与保障区，是生物多样性的典型区域。二、制约牧区发展的因素（一）发展方式粗放落后，经济社会发展缓慢

尽管牧区近年来经济发展取得了显著成绩，但由于受地理区位条件和历史欠账多、家底薄等诸多因素的影响，牧区生产力水平低下，产业结构单一，贫困地区和贫困人口较多，基础设施落后的局面尚未根本改观，经济发展仍处于艰难的爬坡阶段，在发展过程中出现了不少新的矛盾，可以归纳为“三牧”问题。

1、牧区：经济实力偏弱，发展后劲不足，生态保护与经济发展的矛盾日趋突出。2008 年全国264个牧区县地区生产总值7885 亿元，仅相当于全国地区生产总值大县前6 个县的总和。牧区县均财政收入1.5 亿元，约为全国平均水平的40%，不到东部发达地区县均财政收入的1/5。牧区县均地方财政支出5.5 亿元，约为全国平均水平的61.1%，仅为东部发达地区县均财政支出的43.6%。2008 年底，牧区县年末金融机构各项存、贷款余额为4824 亿元和2902 亿元，分别占全国县域金融机构各项存、贷款总额的 3.6%和4.1%。

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